邢台市撤县设区对城市化进程的影响
邢台市撤县设区对城市化进程的影响
胡顺安
6月23日，河北省政府网颁布了《国务院批复同意河北省调整邢台市部分行政区划》，摘要如下：
一、同意邢台市桥东区更名为襄都区。
二、同意邢台市桥西区更名为信都区。
三、同意撤销邢台县，将原邢台县的豫让桥街道、晏家屯镇、祝村镇、东汪镇划归邢台市襄都区管辖；将原邢台县的南石门镇等剩余范围划归邢台市信都区管辖。
四、同意撤销任县，设立邢台市任泽区，以原任县的行政区域为任泽区的行政区域。
五、同意撤销南和县，设立邢台市南和区，原有区域不变。
文件批准的这种模式在坊间称为撤县设区，也叫撤县并区，是通过打破行政区经济，减少行政区边界，实现以地级市为基础的经济一体化的重要手段。
这本来不是什么新鲜事，已经在全国各地实施了几十年。但对邢台市来说，的确是一件大事。所以，多家邢台本地媒体对此做了重笔浓彩的报道。一瞬间，网议霸屏。
不要小看“县”和“区”这一字之差，它绝不是简单的名字更换。这里面的内涵变化很大。
经济相对独立的“县”，主要以农业为主，干部群众富民强县的主要思路是以农为主；而“区”则不同，作为城市的一部分，其主要目标是经营城市、管理城市，以城市化带动辖区和居民走向富裕。
撤县设区，说明告别了以农业为主的发展道路，而融入了大都市圈，迈上了城市化和工业化发展的新台阶。名称变了，思路和步子也得与时俱进，顺势而为。
那么，我们应该如何看待邢台市这次撤县设区？它对邢台的城市化进程有哪些影响？
笔者（微信公众号shunanhu）研究认为：
1．传承历史文化，增加城市厚重感。
一座城市的历史越悠久，文化积淀越深厚，在这里生活工作的居民越有优越感、自豪感和文化自信。
据史料记载，战国时期，赵成侯在邢台西南建筑檀台和信宫（也有说在邯郸永年与邢台交界处），设为赵国陪都。公元前221年，秦灭赵，于此置信都县。信都，算得上是今邢台县建立最早的县级政区名称，虽然从公元前221年到前206年先后仅存十五年。
秦末，刘、项相争，项羽占赵，治信都，并改信都为襄国。汉高帝四年(公元前203年)改置襄国县，先后隶属赵国、襄国郡。
邢台桥东区、桥西区之所以分别改作襄都区和信都区，基本上源于这些历史。
任泽区的由来：西汉公元前201年置任县，属钜鹿郡。大陆泽，自古就一直是华北第一大湖泊，任县恰处大陆泽的核心区域。传说黄帝、蚩尤部落都曾于此生活。尧在这里将帝位禅让给舜。《史记》上说：“大禹导河(黄河)，北过洚水，至于大陆(大陆泽) ”。由此可见，任县改名任泽区，应该是将任县两千多年的历史文化和大陆泽地貌文化有机结合在一起的结果。
邢台市本次部分行政区域规划的撤县设区和名称更换，展现了邢台3500年历史的文化底蕴，将邢台的悠久历史融入了城市规划建设的主框架和毛细血管得以传承和延续，增加了邢台这个拥有华北第一座筑城史城市的厚重感。而文化底蕴和历史厚重感是一座城市的灵魂和对外宣传的重要名片；是居民留住美丽乡愁、增强文化自信的源泉，也是符合普世价值观，容易获得尊重和敬仰的资本。
相比而言，邢台1980年代初升格为地级市时，以京广铁路为界划分的桥东区、桥西区，则显然没有什么文化品位，却割裂了邢台历史几十年。
邢台学者刘顺超说，这次新的区划命名，整体上都是传承了邢台的历史文化和渊源，也继承了历史的延续性。同时，赋予了新的内涵，桥西改为信都，以信为名，树立信心，建立诚信；桥东改为襄都，襄本身有拓地之义，希望在历史的发展过程中，桥东有更大的提升空间。
2．加大资源整合力度，加速推动城市化进展。
长期以来，邢台作为一个地级市，虽然在诸多方面取得一定的发展，但整体上来看仍属欠发达地区。
撤县并区之前，邢台市区范围只有桥东区和桥西区两个主城区。桥东区作为邢台市的发祥地和政治要区，四周形成了具有数千年历史的传统小商贸市场。传统商贸意识浓厚，且主要集中在坐等式的日常商品交易，经济相对单一落后，缺乏活力和张力；桥西区是上世纪七八十年代兴起的新型重工业区，以煤炭、钢铁、冶炼为主，兼有个别制造业，基本属于夕阳产业。近年迫于市场萎缩和环保压力，原来的产业趋向疲软，经济萧条不振。
因此，邢台既有的两个主城区面积狭小，整体发展自身动力不足，对周边区域的影响和辐射力非常有限。非但无力带动周边相邻县域的建设，反而呈现虹吸现象，将早期规划的“一城五星”中的周边“五星”县市如沙河市、南和、任县、邢台县、内丘县等县域的经济和人才掏空了，也由此引发四周县市的暗中抵制。
而行政区域的界限划分和体制局限，造成邢台市中心城区和周边县域经济发展方面互相争利，产业布局混乱重复。在城市规划与建设方面存在各自为政的壁垒，不利于大邢台长期良性的经济发展和城市建设。
伴随邢台城市经济发展和城镇化进程不断加快，城市建设规模不断扩大，城市土地稀缺问题日益凸显，严重影响和制约了邢台的城市建设与经济发展。
因此，邢台历届领导一直在寻找这个瓶颈的突破口。
如今，国务院批准邢台市撤县并区，增地扩容，实乃政策施恩，堪称“及时雨”。
邢台市这次行政区划调整之后，城区面积和人口规模大幅扩容，其中城区面积由162平方公里扩大至2945平方公里，扩大十余倍，极大地拓展了发展空间；人口由原来的86万增至195万。
邢台市市辖区由原来的桥东区、桥西区两个区扩大至4个，邢台县、任县、南和县的名称则走进历史。
邢台伴随城区面积和人口规模的扩大，一个期待已久的大邢台市逐渐露出真容。
对邢台市而言，城区面积和人口规模的扩大，意味着可以破除行政壁垒，消除许多局限，有利于全面整合资源，提高资源整体利用率，促进城市的整体化发展，提升城市的整体发展能力。
在此背景下，这次行政区划调整可以说是邢台难得的一次发展机遇，因而也被普遍看好，认为进入大邢台发展2.0版，是河北省“后进生”实现赶超发展的新机遇。
诚然，如果撤县并区的步子迈得再大些，将南边的沙河市和北边的内丘县都拉进主城区，让2009年规划设计的“一城五星”彻底融合为“一城”，则可能更加有效激活发展新动能，辐射和带动大邢台周边的平乡、广宗、巨鹿、隆尧、临城、柏乡等县域，进而加快对边缘性县域教育、文化、经济、城建等诸方面与大邢台城市圈之间互相衔接与融合速度。尽管这种辐射、衔接与磨合需要一定的过渡期。
3.提升人民福祉，缩小品质差距。
没有撤县设区之前，邢台主城区的居民和职工福利待遇通常高于原有的任县、南和、邢台县。撤县设区之后，这些区域被纳入邢台城市的整体规划和建设中，邢台市所有普惠性政策的阳光自然也会照射到这些范围，从而缩小或消除原有行政区域划分造成的差距，一定程度上提升新并区之后的居民生活水准和福利待遇。
这些主要表现在以下方面。
A提升公共服务水平、改善生活质量。
邢台周边原来的任县、邢台县、南和县的基础建设投资力度普遍低于邢台市主城区，公共服务也不及邢台市。而且即使乘坐公交车，也分成市区和县域的线路与价位。
撤县并区之后，邢台市将加大基础建设的投资力度，提升公共服务水平、改善群众生活质量，让村民一夜变市民，享受“同城待遇”。比如，邢台公交公司日前开通了通往任泽区的公交301路、318路车，享受市区内的2元票价。之前，开往任县的车票价是3-5元。
教育和医疗等社会事业也必然会同步跟进。在撤市设区过程中，除了进一步改善辖区内学校建设的硬件（如基础设施等），更要注重教育质量的提高，并且引入主城区一些优质教育资源。对于医疗事业，一方面更新辖区内医院的硬件设施，改善乡镇卫生院和村（社区）医疗服务站的医疗条件，一方面要逐步分阶段完成医保体系融合和医保范围全覆盖，让并区之后的居民享受到一视同仁的公平待遇。
B 社会保障同步，养老就业与大邢台市接轨。
社会保障的普及、同步和完善应该是邢台市撤县并区之后最直观的体现之一。具体可以从低收入和困难群体基本生活保障入手，逐步实现养老、就业、社会保险等整个社会保障体系与主城区接轨，真正提高老百姓的生活品质。
C在职职工可能会提高实际收入，刺激消费。
这是群众真正关注的重点。
据了解，撤县并区之前，邢台主城区和周边原来的任县、南和县、邢台县等地的职工收入和福利待遇存在很大差距。比如，邢台市主城区的公务员每年冬季的取暖补贴是发放当月工资额度，周边县则在600-1500元之间；邢台市主城区的公务员发放年度文明奖9600元，县里有的是5000元，有的则根本没有这一项。撤县并区之后，这些差别就不存在了。很多单位员工的年均收入会大幅度上调。钱包鼓了，消费能力就增强，当然会刺激市场回暖。
4.有利于提高城市化水平，促进经济发展。
撤县设区，是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果。其最主要的目的，就是为了提高城市化水平，促进经济高速而优质发展。对于县改区，要从市辖区调整入手，本着有利于行政管理、有利于经济的可持续发展、有利于环境的改善和人民群众生活质量提高的原则进行。
邢台地域辽阔，东西狭长，原来的桥东区和桥西区以及各个县域之间在区位、规模、经济发展水平、产业特色等方面存在着较大差异。邢台撤县设区，既有利于从本地实际情况出发，充分调查研究，按照精简、效能的原则，因地制宜，搞活特色经济，又可合理调整市区行政区划，统筹兼顾，协调发展，全面布局主导产业的集聚。
邢台市撤县设区的一个明显的好处，就是原有的县域城市价值得到进一步提升，原有独立区域的城市基础设施将纳入邢台市的整体规划，统一建设。这一点不能小看！
之前，原来的邢台县、任县、南和县属于相对独立的经济区域，城建资金按要求大多数需要自筹解决……，因为都是农业大县，经济收入不高，城建投资缺口巨大，城市的基础建设自然落后，与邢台市主城区的各方面不能及时高效衔接。
撤县并区，邢台市自然会整体规划，加大这方面的投资建设力度，也就是说原来的邢台县、任县、南和县在基础建设进入快车道，而且不用自己考虑钱的问题，加大了与邢台原有主城区的快速融合。
4. 房价或会走高，新的泡沫需要关注。
目前，因为经济不振，房地产市场非常低迷。撤市变区或许能刺激一下房地产行业。
有人认为，从农业县的农民一夜之间变成了市民，思想观念发生变化，也对购房者和投资者的心理产生巨大影响。撤县并区后，给人的感觉是离城市更接近，更应该享受高规格的生活。加上房地产商和投资者的大量增加与忽悠，人气更旺，自然可能助推房地产市场的价格上扬，掏空居民的钱袋子。因为购房是居民的最大支出，且结婚生子已经让购房成为一种刚需。
我们必须清醒地意识到，一切事物都具有两面性。撤县并区是一把双刃剑，有好处，但这些好处也是有限的。
有学者采用政策评估的常用工具——倍差法，对中国1990-2007年之间撤县（市）设区的样本进行了研究分析，发现撤县（市）设区对城市经济增长具有约五年的短期促进作用，主要表现在人均GDP增长率、人均固定资产投资增长率、人均消费增长率等方面，对人均道路面积和人均公共汽车数量的增长率则是先抑后扬，对相邻城市的经济增长则具有约两年的短期促进作用；并以广东佛山撤县设区为例，分析了短期促进作用的来源和长期激励消失的原因，认为基础设施投资是政府在撤县（市）设区后的主要行为，以此带动产业转移和房地产消费，进而促进了经济增长；但由于撤县（市）设区削弱了地方政府的发展权限，向上级政府集中了资源的控制权，使得地方长期经济发展的激励消失。
研究表明，撤县并区对区级政府影响很大，所以会有一个复杂的博弈过程：财政上交比例、人事权、行政权、规划和土地分配权、执法权、监督权、规章制定、发展政策、扶植政策、机构改组、垂直单位管理（审批权、行政级别和立法权等可谈的空间不大）等。这个过程如果衔接得顺利，博弈周期就会缩短。否则，必然会产生一些摩擦，影响工作进展。
调查发现，每个地方的撤县设区还会存在一定的消极影响。比如，对于更名后的区域性认可度和接受度都会延缓很长一段时间，这在对外关系方面体现得尤其明显。还有单位名称，印章，居民身份证、户口本等各种相关资料的更换成本，也是一笔不小的支出。
所以，撤县并区，并不是行政区划的简单变化和名字的更改。
撤县设区如何实现城市化和利益均衡化？也是问题的关键所在。
在中国快速城市化发展过程中，撤县设区这一区划调整在过去一段时间成为一个突出的现象。通过采集1995—2006年间所有的撤县设区样本，将撤县设区区分为主动适应型与被动调整型两大类，就能够较好地展现过去一段时间撤县设区现象的时空特征。
前述的研究还发现：主动适应型的撤县设区，较好地顺应了市场机制以及城市化发展的内在规律，因而更有可能与城市化发展形成良性循环；而被动调整的撤县设区则由于通常并没有遵循城市化发展的内在规律，仓促地撤县设区在实践中会与城市化的发展背道而驰。这样的撤县设区更容易变异成一种在土地和空间资源上实现城市化的手段。
从撤县设区的时序上看，更早并入主城区的地区，经济增长量明显更高；而对比保持独立的县/县级市，经过撤县设区的行政区，经济增长变化幅度通常也都会更大。
总体来说，这一切取决于原有区域基础建设实施的数量和质量，包括在行政区划调整后能和主城区大面积融合的程度。
不过，很重要的一点是，地理因素对撤县设区后的变化影响是显著的。有学者观察到，2016年经济增幅超过50%的行政区，都在地理空间上与老城区距离毗邻接壤。空间上的紧密连接也为更多交通方式的通达提供了条件。在多数撤县设区发生后，紧接着到来的就是地铁或者其他轨道交通的配套延伸。
城市化被部分人认为是现代经济增长的重要组成部分。它包含了一个以农业为主的经济体转化为以工业为主的经济体的城市经济的过程。从发达国家的经验来看，城市化的核心是劳动力和企业的迁移和聚集。城市空间的扩张，是劳动力和土地等市场出清后的均衡结果。
然而，我们许多地方撤县设区的城市化，是以地方政府为主导，以土地扩张为实现手段，直接导致了土地城市化快于人口城市化的幅度。
我们还应该明白，撤县并区，也不是简单的区域调整和名称复古这些浮皮的东西。
撤县并区的基本宗旨和主要目标，首先应该是全方位多元化地提升城市品位和民生福祉，城市管理精细化、服务体贴人性化、城市环境宜居化；
主政者应该转变思路，科学进行城市规划和建设，合理调整产业布局，聚焦和培养一批高含金量的环保型支柱产业群，加快企业转型升级和推动经济高质量发展，让城市产业、城市建设、行政服务、教育就业、医疗养老等逐渐步入良性的可持续发展轨道。这是一切的根本。
我们衷心希望，撤县并区形成的大邢台，不是简单的辖区调整与更名，也不是扩大容区和各种资源的高度集中，当然更不要简单以土地主导的粗犷发展模式，要坚决避免土地城市化带来的泡沫。这些问题是其他城市撤县并区上演的老路，影响城市可持续性发展，潜在的产业和经济隐患很大。
所幸的是，我们看见邢台媒体报道，邢台市政府日前召开会议强调，要以这次部分行政区划调整为契机，进一步丰富高质量赶超发展的“组合拳”内容，把中心城市成长行动作为一项重大工作，切实谋划好、落实好。
要着重制定城市规划、城市建设、城市经济和城市治理三年蝶变行动。进一步完善提升城市总体规划，大力开展“拆后清零”行动，大规模实施棚户区、城中村、老旧小区拆迁改造，为城市发展腾出空间。要积极谋划城市经济项目，搞好城市标配工程建设，调整优化路网结构，加快配套设施建设步伐。要对城市基层组织架构进行重塑，加强城市精细化管理，努力打造智慧城市，提升城市治理水平。
这次会议还要求南和区、任泽区要相向而行，加强与中心城市的对接，不断优化完善空间布局。大力发展楼宇经济、城市工业，不断提升中心城区集聚力、辐射力。
我们真诚期待，邢台能充分利用好这次撤县并区的契机，通过城市新规划新建设和研发新技术、鼓励新业态，邢台真正能有一个质的飞跃，获得新生，从而让人民有更多真实的获得感、幸福感。
愿大邢台发展更美好！
文尾题外话：百度有网友对邢台襄都区和信都区的名称表达了不同的看法。他认为，桥东区应称顺德区。这名网友阐述，作为邢台老城区的桥东区，几乎所有的历史积淀都汇聚在这里。 桥东区拥有大量的历史文化资源，保存了开元寺、清风楼等一大批文物古迹，是邢台历史文化名城的主要承载地。而邢台又称为顺德府，桥东区倘若更名为顺德区既能体现历史和人文的元素，又体现了对邢台3500年文明的尊重。
该网友同时建议，桥西区宜更名为守敬区。他给出的理由是，邢台桥西区算做新兴的城区，历史虽然短暂，但是工业企业发展迅猛，使之成为邢台富甲一方的区域。另外，河北最大的市内公园～达活泉公园就位于桥西区，而公园内就矗立着邢台历史名人郭守敬的雕塑。郭守敬作为邢台的城市名片，为不少外地人所熟知。所以，桥西区更名守敬区既能展示邢台的名片效应，又能体现桥西人如同郭守敬一样的勤劳智慧。
对上述这名网友的见解，我深以为是。故而，作为马后炮式的学术探讨，摘录于此，以作参考。
笔者（微信公众号shunanhu）查阅资料，信都和襄都在古代都是指整个邢台县域，况且信都还曾经被质疑在永年附近，区域模糊，未必确指桥西区。另据网搜，信都还可指广西贺州市南部的信都镇（这个地方民国时期也叫信都县），以及河北冀县在汉代也叫信都，辖境相当今河北省枣强、冀州、南宫、武邑等市县大部，故城县北部，景县南部及深县东南部地区。
笔者（微信公众号shunanhu）认为，地名是一种历史文化，大多数为约定俗成，使用时间长了，自然深深印在脑海，人们叫得顺口，听得自然，为居民普遍接受。
从这个意义上说，地名涉及到许多民众的朴素情感和切身利益，已经成为老百姓关注的大众文化。
地名的更改，应该严谨有序，依法召开听证会，广泛而充分听取多数群众意见，然后由当地人大常委会确认公布之后再申报批准，尽量减少不必要的失误，这样的程序比较合法，也容易被广大民众所认同。
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2020年6月29日上午
匆匆草成于邢台旧居
